Mannen som Hitler samtidig utnevnte til øverste politiske myndighet i Norge var Josef Terboven, Gauleiter i Essen og en av hans middels prominente våpendragere.

Som tittel på det nye politiske overhodet i Norge ble både ˮsivilkommissærˮ, ˮselvstendig regjeringssjefˮ og ˮregjeringsrepresentantˮ vurdert, men Terboven foreslo benevnelsen rikskommissær og valget falt da på det. For Terboven var rikskommissær-tittelen viktig fordi den understreket at han med det ikke hadde noen andre overordnede enn Hitler.

Terboven ble den første rikskommissæren utnevnt for å administrere et okkupert område. Siden skulle også de okkuperte områdene Nederland, Ostland (Hviterussland med Baltikum), Ukraina og, til slutt, Belgia få sine rikskommissærer.

Oppbygning

Rikskommissariatet fremstod som en blanding mellom en parti- og statsinstitusjon og ble bemannet av folk hentet fra ulike deler av det tyske nazi-partiet. Forutsetningen var aldri at Rikskommissariatet skulle styre det okkuperte Norge egenhendig, men heller utøve funksjonen som et oppsynsorgan overfor en norsk offentlig forvaltning som fortsatte med å holde samfunnets hjul i gang på daglig basis. Terboven og Rikskommissariatet utformet hovedlinjene for hvordan Norge skulle styres og forbeholdt seg retten til å overstyre alle beslutninger fattet av norske myndigheter hvis de var uenige i dem.

"Terboven og Rikskommissariatet utformet hovedlinjene for hvordan Norge skulle styres"

Opprinnelig var Rikskommissariatet ikke tenkt å skulle være en permanent ordning, men en løsning ment for en overgangsfase. Administrasjonsrådet, oppnevnt av Høyesterett, fungerte siden 15. april 1940 som den norske statsforvaltningens ledelse, i regjeringens fravær. Fordi nesten samtlige av de norske stortingsrepresentantene hadde blitt værende i Norge, håpet tyskerne at det skulle være mulig å få til en fredsavtale med de gjenværende norske myndighetene og på den måten sikre gjenopprettelsen av et selvstendig Norge under tysk militær kontroll og politisk innflytelse. Forhandlinger for å oppnå dette og erstatte Administrasjonsrådet med et nytt myndighetsorgan, Riksrådet, tok til i juni 1940.

I oppstartsfasen satte Terboven seg derfor fore å begrense okkupasjonsadministrasjonens størrelse. Rikskommissariatet bestod da bare av to avdelinger, en viet forvaltning og en økonomi. Til Terbovens misnøye vokste avdelingene i størrelse utover sommeren. Motvillig gikk han med på å utvide sin organisasjon med nye avdelinger, etter sigende grunnet press fra tyske statsråder som ønsket egne avdelinger hvor nettopp deres saksfelter var representert. Etter hvert ble avdelingene, for den organisatoriske håndterlighetens skyld, samlet i to hovedavdelinger. Den ene omfattet forvaltning og rettslige anliggender, den andre handel, økonomi og propaganda. Selv denne organiseringen viste seg snart utilstrekkelig. I løpet av august ble propagandaavdelingen, som hadde oppstått tidlig på sommeren, oppgradert til Riksommissariatets tredje hovedavdeling. Den fikk ansvar for propaganda, presse, radio og kulturliv, men også utdanning, derav det offisielle navnet Hovedavdeling propaganda og folkeopplysning (Hauptabteilung Propaganda und Volksaufklärung). De to andre ble hetende Hovedavdeling forvaltning (Hauptabteilung Verwaltung) og Hovedavdeling folkeøkonomi (Hauptabteilung Volkswirtschaft).

Riksrådsforhandlingene brøt sammen i begynnelsen av september og den 25. september erklærte Terboven i en radioavtale at Nasjonal Samling heretter var det eneste lovlige norske politiske partiet. 13 kommissariske statsråder oppnevnt av Terboven, ni av dem fra Nasjonal Samling og resten partiløse, ble gjort ansvarlig for hvert av de eksisterende norske ministeriene og dermed statsforvaltningen.

Omfang

Allerede før havariet av Riksrådsforhandlingene ble det tydelig for Rikskommissariatets hovedavdelinger, slik den politiske situasjonen i Norge fortonte seg, at en nedbemanning av organisasjonen ville være uaktuelt. Hemningene mot å fortsette med å utvide den sivile okkupasjonsforvaltningen forsvant.

Følgelig talte Rikskommissariatet 239 medarbeidere i oktober 1940 og 364 tidlig i 1941. Dette var imidlertid bare medarbeiderne stasjonert ved hovedkvarteret i Oslo. Rundt om i distriktene, i byene Trondheim, Bergen, Stavanger, Kristiansand, Harstad, Narvik, Tromsø, Hammerfest og Kirkenes, opprettet Rikskommissariatet dessuten filialer. Det førte til at organisasjonen på denne tiden fikk totalt 678 medarbeidere. Ved inngangen til 1942 talte personalet ved hovedkvarteret rundt 500.

En fjerde hovedavdeling i Rikskommissariatet ble opprettet i april det året. Avdeling Teknikk hadde frem til da lagt under Hovedavdeling Samfunnsøkonomi. Avdelingslederen, Heinz Klein, hadde ytret ønske om å få avdelingen oppgradert til hovedavdeling. Det skjedde da også, men ikke for å tilfredsstille Kleins ambisjoner. Grunnen var heller at Organisation Todt trappet sine aktiviteter i Norge kraftig opp gjennom opprettelsen av avdelingen Einsatzgruppe Wiking, under ledelse av Willi Henne. Denne mannen ble ved sin ankomst til Norge også utnevnt til leder for det som samtidig ble omgjort til Hovedavdeling Teknikk.

Terboven var også Rikskommissariatets ubestridte herre og tross dets størrelse hadde han aldri noen stedfortreder eller nestkommanderende der. Bare små forandringer skjedde i organisasjonen like til vinteren 1944/45. Da ble Finnmark rømt av den tyske hæren og med det distriktskontorene i Kirkenes og Hammerfest. Helt på slutten av krigen ble også kontoret i Tromsø avviklet, dermed stod Narvik igjen som Rikskommissariatets nordligste filial.

Økte krav til mobiliseringer av den mannlige befolkningen i Tyskland til krigsinnsats fikk også konsekvenser i form av en viss nedbemanning i Rikskommissariatet fra høsten 1944 og personellmangelen ble merkbar i flere organisasjonsledd.

Slutten

Tysklands kapitulasjon den 7. mai satte stopper for all normal aktivitet i okkupasjonsforvaltningen. Den dagen overførte Tysklands nye president, storadmiral Karl Dönitz, øverste politiske myndighet i Norge og dermed kontrollen over Rikskommissariatet til den militære øverstkommanderende, general Franz Böhme. Dönitz avsatte samtidig Terboven som rikskommissær. Med denne uønskede avslutningen på krigen gikk Terboven i gang med forberedelsene av sitt selvmord. Han bemyndiget Hans-Reinhard Koch, lederen for Hovedavdeling forvaltning, til å ta ledelsen over Rikskommissariatet og sørge for en ordnet overføring av den tyske siviladministrasjonen til Böhme og hans overkommando. Koch brøt opp fra Oslo den 8. mai og tok med seg staben til Lillehammer, hvor Böhmes hovedkvarter lå. For Kochs vedkommende handlet arbeidet heretter bare om å styre avviklingen av organisasjonen. Sammen med flere av hovedavdelingslederne ble han arrestert av britiske soldater og norske hjemmestyrkemenn den 1. juni 1945 og fraktet til fangenskap på Akershus festning. Det var en hendelse som i alle henseender satte punktum for Rikskommissariatets tid som egen enhet.